วันอาทิตย์ที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2556

เกร็ดเล็ก ๆ น้อย ๆ ในการร่างกฎหมาย 1

ปกรณ์ นิลประพันธ์[*]

                   ผู้เขียนรู้สึกเบื่อหน่ายทุกครั้งที่ได้ยินบรรดาผู้มีหน้าที่หรือชอบทำงานร่างกฎหมายทั้งที่ไม่เคยมีทักษะในการร่างกฎหมายกันเลย พูดถึงคำว่า “แบบกฎหมาย” กันพร่ำเพรื่อ โดยเฉพาะเมื่อมีใครถามขึ้นมาว่าเหตุใดจึงใช้คำนั้นคำนี้ในกฎหมาย และกูรูทั้งหลายตอบแบบกำปั้นทุบดินว่ามันเป็น “แบบกฎหมาย”

                  เมื่อผู้ซึ่งไม่เชี่ยวชาญถามต่อไปว่าทำไมมันจึงเป็น “แบบ” ท่านผู้เชี่ยวชาญก็จะอธิบายอย่างขึงขังต่อไปว่าคำนี้มีเขียนในกฎหมายนั้นกฎหมายนี้ หรือไม่ก็มีกฎหมายจำนวนมากที่เขียนอย่างนี้หรือใช้ถ้อยคำที่ว่านี้ มันจึงเป็นแบบ ผู้ซึ่งไม่เชี่ยวชาญอยู่แล้วจึงจมอยู่กับความพิศวงงงงวยของความลึกลับในศาสตร์และศิลป์ของการร่างกฎหมายต่อไป และหลายครั้งที่มีการนำไปกล่าวอ้างต่อว่า “ก็มันเป็นแบบ” เพราะผู้เชี่ยวชาญเขาบอกมาว่าอย่างนั้น

               เชื่อไหมครับว่าในบางครั้งที่กฎหมายใช้ถ้อยคำในเรื่องทำนองเดียวกันต่างกัน ผู้เชี่ยวชาญบางท่านถึงกับเสนอให้นับจำนวนเลยทีเดียวว่ากฎหมายใช้ถ้อยคำใดมากกว่ากัน แล้วเสนอต่อไปว่าให้ใช้ถ้อยคำที่ปรากฏในกฎหมายจำนวนมากกว่านั้นเป็น “แบบ” ที่นักร่างกฎหมายทุกคนต้องยึดถือต่อไป

                   ด้วยความเคารพ ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับคำตอบเช่นว่านี้เท่าใดนักเพราะรู้สึกว่าเป็นคำตอบที่ไม่มีเหตุผลเอาเสียเลย ฟังแล้วหงุดหงิด พักหลังนี้รู้สึกว่ามีคนทั่ว ๆ ไปที่หงุดหงิดกับคำตอบทุบดินเช่นนี้มากขึ้นเรื่อย ๆ เขาก็เริ่มไม่เชื่อมั่นในองค์ความรู้ของผู้ตอบและลุกลามมายังสถาบันต้นสังกัดอยู่เนือง ๆ ถ้าไม่แก้ไขประเดี๋ยวก็จะไปกันใหญ่ หรือหากใช้ภาษาฝรั่งแบบพัทยา อู่ตะเภา หรืออุดรเมื่อสมัยผู้เขียนยังเป็นละอ่อนอยู่นั้น ก็ต้องพูดว่า “Go so big”

                   โดยส่วนตัว ผู้เขียนได้รับการสั่งสอนว่าคำว่า “แบบ” (Form) นั้นเขาใช้กับ “โครงสร้าง” (Structure) ของร่างกฎหมาย ไม่ใช้กับถ้อยคำสำนวนอันเป็นส่วนเนื้อหา (Substance) ของกฎหมาย

                   แบบกฎหมายตามที่ท่านผู้ใหญ่กรุณาอบรมผู้เขียน เช่น แบบคณะกรรมการ หมายความว่า ถ้ากฎหมายวางกลไกให้ใช้ระบบคณะกรรมการแล้ว หมวดคณะกรรมการนี้ควรประกอบด้วยบทบัญญัติใดบ้างที่เป็นโครงสร้าง ซึ่งแน่นอนว่าต้องมีบทบัญญัติที่ให้มีหรือจัดตั้งคณะกรรมการ องค์ประกอบของคณะกรรมการ เลขานุการของคณะกรรมการ การได้มาและการแต่งตั้งคณะกรรมการ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของคณะกรรมการ วาระการดำรงตำแหน่งและการพ้นจากตำแหน่ง องค์ประชุมและการประชุมคณะกรรมการ การลงมติ อำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการ ค่าตอบแทนกรรมการและคณะอนุกรรมการที่คณะกรรมการแต่งตั้งขึ้น หน่วยธุรการ (Secretariat unit) ของคณะกรรมการ เป็นต้น

                   สำหรับเนื้อหา (Substance) ของบทบัญญัติแต่ละมาตรานั้น ท่านผู้ใหญ่ไม่เคยสอนผู้เขียนสักทีว่ามีแบบ ท่านสอนผู้เขียนอยู่เสมอมาจนกระทั่งปัจจุบันว่าการใช้ถ้อยคำในกฎหมายนั้นเป็น “ลีลาการเขียน” (Style) ซึ่งขึ้นอยู่กับบริบทหรือเหตุผลของแต่ละมาตราของกฎหมายแต่ละฉบับ ว่าเหตุใดเขาจึงใช้ลีลานั้นในการเขียน จึงต้องไปค้นรายงานการประชุมแต่ละมาตราเพื่อหาเหตุผลว่าทำไมเขาถึงเขียนอย่างนั้นหรือใช้ถ้อยคำนั้นในการเขียนกฎหมาย ไม่ใช่นั่งเทียนคิดเองเออเอง  อย่างไรก็ดี ท่านผู้ใหญ่สอนว่าถ้ากฎหมายที่จะร่างขึ้นใหม่นั้นมีโครงสร้างทำนองเดียวกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่เดิม เป็นเรื่องปกติที่ผู้ร่างกฎหมายจะใช้ลีลาการเขียนในทำนองเดียวกันกับกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน เนื่องจากถ้อยคำสำนวนที่ว่านั้นเป็นที่เข้าใจแพร่หลายกันในหมู่ผู้บังคับใช้กฎหมายและผู้มีหน้าที่ต้องปฏิบัติกฎหมายอยู่แล้ว จะได้ไม่เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ แต่ทั้งนี้ก็ไม่ได้เป็นหลักตายตัวว่าถ้ามีโครงสร้างเหมือนกันแล้ว จะต้องใช้ลีลาการเขียนอย่างเดิมเสมอไป

                   ผู้เขียนเป็นเด็กดื้อที่ไม่ค่อยเชื่อใครง่าย ๆ จึงไปลองศึกษาเกี่ยวกับตำราการร่างกฎหมายของต่างประเทศก็พบว่าตรงกันกับหลักการที่ท่านผู้ใหญ่ได้กรุณาอบรมผู้เขียนมาโดยตลอดว่า Form กับ Style นั้นแตกต่างกันดังกล่าวข้างต้น ในเรื่องลีลาการเขียน (Style) หรือการใช้ถ้อยคำสำนวนในการเขียนกฎหมายนั้น ตำราการร่างกฎหมายที่ผู้เขียนยึดถือมาโดยตลอด คือ Legislative Drafting ของ G. C. Thronton อธิบายว่าต้องง่ายต่อความเข้าใจ (Simplicity) โดยควรใช้คำหรือความที่เป็นที่คุ้นเคยกันดีอยู่แล้วเพื่อการสื่อสารที่ตรงกันและง่ายต่อการทำความเข้าใจ (more easily communicated and understood) นอกจากนี้ ควรใช้คำหรือความที่ตรงกับสิ่งที่ผู้ร่างกฎหมายต้องการ (Precision)

                   ผู้เขียนวิเคราะห์ว่าเหตุที่นักร่างกฎหมายชอบยกขึ้นอ้างบ่อย ๆ ว่าถ้อยคำสำนวนของกฎหมายนี้เป็นแบบ จึงน่าจะมาจากการที่กูรูด้านการร่างกฎหมายของเรามีความสับสนระหว่าง Form กับ Style นั่นเอง

                   ผู้เขียนมีข้อสังเกตเพิ่มเติมด้วยว่านอกจากผู้ร่างกฎหมายต้องแยก Form กับ Style ให้ได้แล้ว อีกเรื่องหนึ่งที่ทำให้สังคมเชื่อมั่นในตัวนักร่างกฎหมายก็คือผู้ร่างกฎหมายต้องมี “ความเข้าใจในสิ่งที่เขียน” ด้วย

                   เรื่องที่ผู้เขียนพบบ่อย ๆ ได้แก่การใช้คำว่า “ทะเบียน” (registration) ในกฎหมาย เชื่อไหมครับว่าผู้เขียนพบนักร่างกฎหมายจำนวนมากที่ไม่สามารถอธิบายความเป็นมาเป็นไป ค่าบังคับ และผลกระทบของระบบทะเบียนได้ และใช้ชีวิตที่แสนจะมีค่าอย่างวุ่นวายและสิ้นเปลืองไปกับการประกอบคำ ว่าตกลงจะใช้คำว่า “ตีทะเบียน” “ขึ้นทะเบียน” “ลงทะเบียน” หรือ “จดทะเบียน” กันดี เขาเกรงว่าถ้าตีก็จะเจ็บ จะใช้ขึ้นก็อาจมีคนท้วงว่าทำไม่ไม่ใช้ลง จะจดทะเบียนก็ต้องใช้มือเขียนแต่เดี๋ยวนี้เขาใช้คอมพิวเตอร์กันแล้ว ฯลฯ ลองคิดดูครับว่าถ้าเป็นอย่างนี้แล้วสังคมจะศรัทธานักร่างกฎหมายแค่ไหน

                   จริง ๆ ทะเบียนไม่ใช่เพียง “ถ้อยคำ” ในกฎหมาย แต่เป็น “ระบบ” ที่กฎหมายกำหนดขึ้นเพื่อการควบคุม หรือรับรองความถูกต้องของบางสิ่งบางอย่าง โดยในระบบทะเบียนนี้ รัฐจะเป็นผู้รับจดทะเบียนและเป็นผู้รับรองความถูกต้องและครบถ้วนของข้อมูลที่ปรากฏในทะเบียนที่รัฐเก็บไว้ และมีนายทะเบียนเป็นผู้ดำเนินการแทนรัฐ

                   ทะเบียนนั้นมีสองแบบคือ Inscription กับ Transcription แบบแรกเป็นการควบคุมหรือรับรองทรัพย์บางชนิด เช่น ที่ดิน อสังหาริมทรัพย์ สังหาริมทรัพย์ที่สำคัญบางประเภทและกฎหมายกำหนดให้มีทะเบียนเฉพาะกาล สัตว์ เป็นต้น แบบนี้จะมีการระบุรูปพรรณสัณฐานของตัวทรัพย์ในสมุดทะเบียนชัดเจน และมีการตีหรือประทับเลขทะเบียนไว้ที่ตัวทรัพย์ด้วย Inscription นี้มีรากมาจากการจารหรือจารึก (inscribe) ข้อความต่าง ๆ ที่ฐานของอนุสาวรีย์หรือรูปปั้นต่าง ๆ ของประเทศตะวันตก ส่วน Transcription มักใช้กับการควบคุมหรือรับรองความมีอยู่ จำนวน หรือสถานะของบุคคล เช่น Transcript ที่มหาวิทยาลัยออกให้แก่ผู้สำเร็จการศึกษา ทะเบียนบ้านที่ออกให้แก่เจ้าบ้าน บัตรประจำตัวประชาชน ใบขับขี่ เป็นต้น แต่ไม่ว่าจะเป็นทะเบียนแบบใด เมื่อได้จดทะเบียนแล้ว นายทะเบียนจะออกเอกสารคู่ฉบับให้ไว้แก่เจ้าของทรัพย์สินหรือผู้ขอรับการรับรอง แล้วแต่กรณี ด้วยเพื่อนำไปใช้อ้างกับบุคคลที่สามว่าตนมีสิทธิในทรัพย์สินหรือเพื่อรับรองสถานะของตน เช่น โฉนดที่ดิน ทะเบียนเรือ ทะเบียนสัตว์พาหนะ transcript ทะเบียนบ้าน บัตรประจำตัวประชาชน ใบขับขี่ เป็นต้น แต่ความถูกต้องของข้อมูลนั้น จะถือว่าข้อมูลที่ปรากฏในสมุดทะเบียนที่รัฐเก็บรักษาไว้เป็นข้อมูลที่ถูกต้องแท้จริง หากมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรายละเอียดแตกต่างไปจากที่ปรากฏในสมุดทะเบียน เจ้าของทรัพย์หรือบุคคลที่เป็นเจ้าของข้อมูลต้องขอให้นายทะเบียนดำเนินการแก้ไขข้อมูลในสมุดทะเบียนด้วย นายทะเบียนจะแก้ไขข้อมูลเองโดยพลการมิได้

                   เมื่อการใช้ระบบทะเบียนทำให้รัฐต้องรับผิดชอบความถูกต้องครบถ้วนของข้อมูลที่มีการจดทะเบียน จึงต้องมีระบบการตรวจสอบข้อมูลและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ โดยละเอียดเพื่อให้ได้ข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนที่สุด ต้องใช้เจ้าหน้าที่สนับสนุนนายทะเบียน ต้องใช้วัสดุอุปกรณ์ต่าง ๆ ต้องมีขั้นตอนการตรวจสอบข้อมูลหลายขั้นตอน ต้องมีสถานที่จัดเก็บเอกสารหลักฐานต่าง ๆ ประกอบการยื่นคำขอจดทะเบียน ต้องใช้เวลานานพอสมควรในการดำเนินการ ฯลฯ นี่ยังไม่รวมภาระที่เกิดขึ้นแก่ประชาชนในการดำเนินการเกี่ยวกับระบบทะเบียนนะครับ

                   ว่ากันตามจริง ผู้เขียนเห็นว่านักร่างกฎหมายควรให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ว่าการควบคุมหรือกำกับการดำเนินกิจกรรมที่เราพิจารณากันอยู่นี้ควรใช้ระบบทะเบียนจริง ๆ หรือไม่ โดยคำนึงถึง Cost-benefit relationship และ Cost-effectiveness relationship ของระบบทะเบียนกับทางเลือกอื่น มากกว่าจะไปวุ่นวายกับการผสมคำว่า
จะ "จด" “ขึ้น” “ลง” หรือ "ตี" ทะเบียนกันดี

                   เห็นหรือยังครับว่า “ความเข้าใจในสิ่งที่เขียน” กับความชัดเจนในเรื่อง Form และ Style การเขียนกฎหมาย สำคัญกับความเชื่อมั่นในตัวนักร่างกฎหมายอย่างไร.   






[*]กรรมการร่างกฎหมายประจำ (นักกฎหมายกฤษฎีกาทรงคุณวุฒิ) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา 2556

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น