วันพุธที่ 18 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2558

ข้อเสียของการมีกฎหมายมาก ๆ

นายปกรณ์ นิลประพันธ์
กรรมการร่างกฎหมายประจำ
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

                   ผู้เขียนนั้นทำงานด้านการจัดทำและตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย รู้สึกไม่ค่อยสบายใจนักที่อ่านข่าวสารบ้านเมืองแล้วพบว่ามีคนจำนวนไม่น้อยทั้งผู้มีหน้าที่และไม่มีหน้าที่ด้านนิติบัญญัติออกมาแสดงทัศนะต่อสังคมในทางที่ว่าบ้านเมืองเรานี้ต้องเร่งรีบออกกฎหมายให้มาก ๆ เข้าไว้ ประเทศจึงจะพัฒนาไปได้ กูรูหลายคนถึงกับฟันธงว่าจำนวนกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น ยิ่งมากยิ่งถือว่าฝ่ายนิติบัญญัติชุดนั้นได้ฝากผลงานอันระบือลือลั่นไว้ให้แผ่นดินทีเดียวเชียว

                   ด้วยความเคารพในความคิดเห็นของผู้อื่น ผู้เขียนขอเรียนว่าความเข้าใจแบบไทย ๆ ดังกล่าวนี้ “สวนทาง” ความคิดเกี่ยวกับกฎหมายอันเป็นสากล

                   ทำไมละหรือ??

                   ว่ากันตามหลักแล้วกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน ส่วนกฎหมายลำดับรอง อันได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ระเบียบ ประกาศ นั้นเป็นการกำหนดขั้นตอนและวิธีการในการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือประชาชนต้องปฏิบัติตาม

                   เมื่อเป็นเช่นนี้ ถ้ายิ่งมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากขึ้นเท่าใด สิทธิเสรีภาพของประชาชนก็ยิ่งถูกจำกัดหรือลิดรอนมากขึ้นเท่านั้น และขณะเดียวกัน ถ้ามีกฎหมายลำดับรองมาก ๆ ก็ยิ่งเป็นการเพิ่มขั้นตอนและวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายมากขึ้นเท่านั้น

                   หากคิดง่าย ๆ ว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเพียงฉบับละเรื่อง (แต่จริง ๆ อาจจำกัดมากกว่าฉบับละเรื่อง) และกฎหมายลำดับรองสร้างขั้นตอนหรือวิธีการในการปฏิบัติตามกฎหมายฉบับละหนึ่งขั้นตอน (ซึ่งจริง ๆ แล้วอาจมีขั้นตอนในกฎหมายลำดับรองแต่ละฉบับมากกว่าหนึ่งขึ้นตอน) และในปัจจุบันประเทศเรามีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับกว่าหกร้อยฉบับ นั่นหมายถึงว่าสิทธิและเสรีภาพของเรา, ประชาชนและพลเมือง, ถูกจำกัดไปแล้วไม่น้อยกว่าหกร้อยกรณี ส่วนกฎหมายลำดับรองนั้นมีกว่าสองหมื่นฉบับ ซึ่งหมายถึงว่าเรา, ประชาชนและพลเมือง, มีอะไรที่ต้องทำตามกฎหมายแล้วไม่น้อยกว่าสองหมื่นขั้นตอน

                   ด้วยตรรกะพื้นฐานเช่นนี้ ชาวโลกเขาจึงถือกันว่าการออกกฎหมายเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องพิจารณากันอย่างละเอียดถี่ถ้วน รอบคอบ และรอบด้านว่าเรื่องที่เป็นปัญหานั้น “มีความจำเป็นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้” ที่ต้องจำกัดสิทธิและเสรีภาพของผู้คนโดยการออกกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นใช้บังคับหรือไม่ หรือต้องสร้างขั้นตอนต่าง ๆ ให้มันยุ่งยากมากมายหรือไม่ และมีการพิจารณาผลกระทบหรือความจำเป็นในการตรากฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) กันอย่างเป็นเรื่องเป็นราวก่อนจะอนุมัติหลักการหรือผ่านร่างกฎหมายอะไรสักฉบับ

                   ที่สำคัญ กฎหมายนั้น “สอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม” หรือไม่ เพราะกฎหมายใช้บังคับกับทุกคนในประเทศ และการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเราถือว่าเป็นการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน การตรากฎหมายจึงต้องยึดความต้องการของ “ประชาชน” เป็นหลัก ว่าถ้าจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเช่นนี้ หรือสร้างขั้นตอนหรือวิธีการให้ต้องปฏิบัติเพิ่มขึ้นเช่นว่านั้นแล้ว “ประชาชนจะได้อะไร” และ “เป็นผลดีแก่ประเทศชาติโดยรวมอย่างไร”

                   “ประสิทธิภาพ” ในกระบวนการตรากฎหมายที่เป็นสากลจึงเป็นการพิจารณาในเชิง “คุณภาพ” มิใช่ “ปริมาณ”

                   นอกจากนี้ การตรากฎหมายยังมีผลกระทบต่อ “ภาระทางการคลัง” และ “ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ” โดยตรงด้วย เพราะเมื่อมีการตรากฎหมายจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน รัฐก็จะต้องเป็นผู้เข้าไปควบคุมดูแลให้มีการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐก็ต้องมีค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือ ฯลฯ ตามที่เหมาะสมและจำเป็นเพื่อให้สามารถบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายได้  ดังนั้น ยิ่งเพิ่มหน่วยงานหรือยกระดับหน่วยงานของรัฐมากขึ้นเท่าใด งบประมาณรายจ่ายในเรื่องนี้ก็จะ “ค่อย ๆ เพิ่ม” มากขึ้นแบบไม่รู้ตัว เพราะจะเป็นการเพิ่มหน่วยเล็ก ๆ ขึ้นทีละหน่วย ซึ่งค่าใช้จ่ายนี้หากพิจารณาแยกตามหน่วยงานคงจะไม่กระไรนัก แต่หากพิจารณาในภาพรวมจากกฎหมายงบประมาณ รายจ่ายประจำนี้มากมายถึงเกือบร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลไทยในแต่ละปีทีเดียว ทั้งยังมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ เราจึงคงเหลืองบลงทุนเพื่อการพัฒนาประเทศเพียงหยิบมือเดียวเท่านั้น

                   การออกกฎหมายลำดับรองก็เช่นเดียวกัน นอกจากจะเป็นเหตุให้ต้องขออัตรากำลังและอุปกรณ์ต่าง ๆ เพิ่มอันเป็นการสร้างภาระงบประมาณแผ่นดินแล้ว ยังสร้างขั้นตอนให้ประชาชนต้องปฏิบัติมากมายซึ่งสร้างทั้งภาระและต้นทุนให้แก่ประชาชนและเป็นอุปสรรคอย่างสำคัญในการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเป็นช่องทางให้มีการทุจริตคอรัปชั่นกันมากมาย ถึงขนาดต้องมีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการอำนวยความสะดวกในการอนุมัติอนุญาต พ.ศ. ๒๕๕๘ ขึ้นใช้บังคับ เพื่อให้การอนุมัติอนุญาตเร็วขึ้น สะดวกขึ้น ใช้ต้นทุนน้อยลง และลดปัญหาการคอรัปชั่นกันทีเดียว

                   ข้อสำคัญที่ต้องคำนึงถึงก็คือ ผู้เกี่ยวข้องกับการตรากฎหมายไทยจำนวนมากยังมีทัศนคติเกี่ยวกับการตรากฎหมายบนฐานคิดเดิมเมื่อสี่สิบปีที่แล้วในสมัยที่ประเทศยังมีพรมแดนทางธรรมชาติที่ชัดเจนและเทคโนโลยีไม่ทันสมัย นั่นก็คือความคิดที่ว่าเราเป็นรัฐเดี่ยวที่มีเอกราช เราจะกำหนดนิตินโยบายของเราอย่างไรก็ได้ตามอย่างที่เราเห็นสมควร ทั้งที่ในทางข้อเท็จจริงนั้นโลกไร้พรมแดนมาเกือบสองทศวรรษแล้ว และเราเองก็ไปร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสังคมภูมิภาค ของทวีป และของโลกกับเขาแล้ว การกำหนดนิตินโยบายจึงต้องคำนึงถึงพันธกรณีต่าง ๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคีด้วย มิใช่จะตรากฎหมายตามใจฉันเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้อีกต่อไป คงต้องมองไกล ๆ แล้ว เช่น ถ้าจะต้องบูรณาการกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับพันธกรณีหรือกฎหมายของประเทศอาเซียนตามแนวทาง ASEAN Legislation Harmonization เพื่อนำไปสู่ความเป็นประชาคมอาเซียนได้อย่างแท้จริง เราจะทำอย่างไร


                   นี่เป็นเพียงความเห็นของพลเมืองคนหนึ่งที่ฝากไว้ให้ปวงชนชาวไทยช่วยกันคิดครับ 

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น