การพัฒนาคุณภาพของกฎหมายของเกาหลีใต้ โดย นางสาวสัจจรัตน พิชิตปัจจา และนางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ

นางสาวสัจจรัตน พิชิตปัจจา[๑]

นางสาวใจใส วงส์พิเชษฐ[๒]

การพัฒนาคุณภาพของกฎหมายในประเทศเกาหลีใต้เกิดขึ้นจากแรงผลักดันในยุครัฐบาลประธานาธิบดีคิม แดจุง ให้เกิดการปรับโครงสร้างการบริหารภายในประเทศเพื่อเร่งแก้ไขปัญหาและรับมือกับผลพวงที่เกิดขึ้นจากการล่มสลายทางเศรษฐกิจหลังจากวิกฤตการณ์ทางการเงินในเอเซียในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ หรือที่เรียกกันทั่วไปในประเทศไทยว่า “วิกฤตต้มยำกุ้ง”  ประเทศเกาหลีใต้จึงได้ตราพระราชบัญญัติ Framework Act on Administrative Regulation 1997 (Framework Act 1997) ขึ้นในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ เพื่อวางรากฐานในการปฏิรูปกฎหมายและเป็นหนึ่งในมาตรการสำคัญในการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของประเทศ  นอกจากนี้ ยังได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการ Regulatory Reform Commission (RRC) และหน่วยงานธุรการ Regulatory Reform Office (RRO) ขึ้นในปีถัดมา เพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยงานหลักในการกำกับดูแลและขับเคลื่อนการปฏิรูปกฎหมายของประเทศมาจนถึงปัจจุบัน

กฎหมายกลางเพื่อการพัฒนากฎหมาย

 Framework Act on Administrative Regulation 1997 (Framework Act 1997)

เป้าหมายเริ่มแรกของพระราชบัญญัติ Framework Act 1997 คือการเสริมสร้างบรรยากาศการลงทุน และเพิ่มความมั่นใจของนักลงทุนทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ ผ่านการพัฒนากฎหมายให้มีความทันสมัย และแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่สร้างภาระต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายแก่ผู้ประกอบการมากเกินจำเป็น (Administrative burdens)[๓]  โดยนอกจากจะกำหนดให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการ RRC และหน่วยงานกลาง RRO แล้ว พระราชบัญญัติฉบับนี้ก็ได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ต้องทำการทบทวนกฎหมายในความดูแลของตนเองเพื่อพิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยหรือหมดความจำเป็น  และในกรณีที่หน่วยงานใดต้องการจะเสนอร่างกฎหมายใหม่ หน่วยงานนั้นจะต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องก่อนจะดำเนินการวิเคราะห์เหตุผลความจำเป็นในการออกกฎหมายและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายนั้น  ทั้งนี้ กฎหมายที่หน่วยงานเสนอจะต้องไม่ละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน และมีเป้าหมายเพื่อปกป้องชีวิต สิทธิมนุษยชน สิ่งแวดล้อม และสาธารณสุขของสังคม[๔]

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติฉบับนี้ยังได้กำหนดให้มีการจัดทำและเผยแพร่ฐานข้อมูลกฎหมายของประเทศ ทั้งในรูปแบบการรวบรวม (Compilation) และการจำแนกตามหมวดหมู่เนื้อหา (Codification) เพื่อให้หน่วยงานของรัฐและประชาชนทุกภาคส่วนสามารถเข้าถึงและทำความเข้าใจกฎหมายได้โดยง่าย

พระราชบัญญัติ Framework Act 1997 มีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งล่าสุดเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๖๐ โดยแก้ไขมาตรา ๑๗ เพื่อรับรองสิทธิของประชาชนในการเรียกร้องต่อคณะกรรมการ RRC ให้ดำเนินการแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมาย[๕]

หน่วยงานกลางเพื่อการพัฒนากฎหมาย

Regulatory Reform Committee (RRC) และ Regulatory Reform Office (RRO)

คณะกรรมการ RRC ได้รับการแต่งตั้งขึ้นตามมาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติ Framework Act 1997 มีภารกิจในการกำหนดทิศทางนโยบายเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายของประเทศ และเป็นศูนย์กลางในการประสานงานเกี่ยวกับการดำเนินการตามนโยบายดังกล่าว  คณะกรรมการ RRC มีอำนาจเด็ดขาดในการพิจารณาเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายของฝ่ายบริหารทั้งหมดและรายงานโดยตรงต่อประธานาธิบดี แต่หน่วยงานธุรการ RRO จะดำเนินงานภายใต้สังกัดสำนักงานประสานนโยบายของรัฐ (Office for Government Policy Coordination) ซึ่งอยู่ในการกำกับดูแลของสำนักนายกรัฐมนตรี

ภารกิจหลักอื่นของคณะกรรมการ RRC คือ (๑) การศึกษาทบทวนกฎหมายที่มีอยู่ประกอบกับการรับฟังความคิดเห็นและข้อร้องเรียนจากประชาชนเกี่ยวกับกฎหมายที่ควรได้รับการปรับปรุงหรือยกเลิก  (๒) จัดทำหลักเกณฑ์การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย (๓) ตรวจสอบและประเมินคุณภาพรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายรวมทั้งกลไกการบังคับใช้กฎหมายที่หน่วยงานจัดทำเสนอ (๔) รับจดทะเบียนกฎหมายทั้งหมดในประเทศเกาหลีใต้ ทั้งในกรณีที่มีการออกกฎหมายใหม่ มีการแก้ไขปรับปรุง หรือในกรณีที่มีการยกเลิกกฎหมาย เพื่อจัดทำและเผยแพร่ฐานข้อมูลกฎหมายของประเทศ และ (๕) ตรวจสอบประเมินผลการปฏิบัติงานที่เกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายโดยหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐในทุกระดับชั้น[๖]

ในส่วนของหน่วยงาน RRO นอกจากจะทำหน้าที่เป็นฝ่ายเลขานุการให้แก่คณะกรรมการ RRC แล้ว RRO ก็ยังทำหน้าที่เป็นฝ่ายประสานงานกับหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ เพื่อให้คำแนะนำในการดำเนินการตามนโยบายพัฒนากฎหมายของคณะกรรมการ RRC และให้ความช่วยเหลือแก่หน่วยงานในการวิเคราะห์ผลกระทบจากการออกกฎหมาย รวมไปถึงจัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายของทุกกระทรวงบนพื้นฐานของแผนการพัฒนากฎหมายตามที่แต่ละกระทรวงได้กำหนดไว้

คณะกรรมการ RRC มีกรรมการทั้งหมด ๒๒ คน เป็นตัวแทนจากภาครัฐ ๖ คน และภาคประชาชน ๑๔ คน และมีประธานร่วมเป็นนายกรัฐมนตรีและตัวแทนจากภาคเอกชน ๑ คน  หน่วยงาน RRO มีบุคลากรทั้งหมดจำนวนประมาณ ๙๐ คนจากข้อมูลในปี ๒๕๕๙ [๗]

การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย

Regulatory Impact Analysis (RIA)

สำหรับการเสนอร่างกฎหมายในประเทศเกาหลีใต้ หน่วยงานผู้เสนอเรื่องจะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบเบื้องต้น (Preliminary Review) เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการ RRC พิจารณาว่าร่างกฎหมายนั้นมีความสำคัญเพียงพอที่จะต้องจัดทำรายงานผลการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายฉบับสมบูรณ์หรือไม่ โดยรายงานฉบับเบื้องต้นนี้จะต้องประกอบไปด้วย ร่างกฎหมาย ผลการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง เหตุผลความจำเป็นในการตรากฎหมาย และผลการวิเคราะห์ผลกระทบเบื้องต้น  โดยหน่วยงานผู้เสนอเรื่องจะต้องเผยแพร่ข้อมูลทั้งหมดผ่านเว็บไซต์เมื่อดำเนินการแล้วเสร็จด้วย

คณะกรรมการ RRC จะประเมินความสำคัญของร่างกฎหมายด้วยการพิจารณาผลกระทบภายใต้หลักเกณฑ์ คือ (๑) มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศในแต่ละปีเป็นมูลค่าเกิน ๑๐ ล้านดอลล่าร์สหรัฐ (๒) มีผลกระทบต่อประชาชนเกินหนึ่งล้านคน หรือ (๓) มีผลกระทบต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

หากคณะกรรมการ RRC เห็นว่าร่างกฎหมายดังกล่าวไม่มีความจำเป็นจะต้องดำเนินการจัดทำ RIA เพิ่มเติม รายงาน Preliminary Review ที่จัดทำโดยหน่วยงานจะถือว่าเป็นที่สิ้นสุดของกระบวนการ RIA สำหรับร่างกฎหมายนั้น ในกรณีนี้ คณะกรรมการ RRC จะต้องดำเนินการพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน ๑๐ วัน  แต่หากคณะกรรมการ RRC มีมติว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวจำเป็นจะต้องจัดทำ RIA เพิ่มเติม  คณะกรรมการ RRC จะเป็นผู้ดำเนินการทบทวนและจัดทำรายงาน RIA เพิ่มเติมตามที่เห็นสมควร และจะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน ๔๕ วัน[๘]

ในปัจจุบัน ประเทศเกาหลีใต้มีบุคลากรภาครัฐซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายในหน่วยงานส่วนกลางอยู่ทั้งสิ้นประมาณ ๔๐๐ คน และบุคลากรในหน่วยงานส่วนท้องถิ่นประมณน ๖๑๓ คน  นอกจากหน่วยงาน RRO แล้ว ในประเทศเกาหลีใต้ยังมีหน่วยงานย่อยที่ร่วมกันขับเคลื่อนการพัฒนากฎหมายของประเทศอีกหลายหน่วยงาน ตัวอย่างเช่น Regulatory Reform Task Force เป็นคณะทำงานเชี่ยวชาญเฉพาะทางซึ่งทำหน้าที่ให้ความช่วยเหลือแก่หน่วยงานของรัฐในการจัดทำ RIA เฉพาะในด้านที่เกี่ยวกับความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) และเทคโนโลยี และ Regulatory Reform and Legal Affair Division ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินการเกี่ยวกับนโยบายการพัฒนากฎหมาย และให้ความช่วยเหลือเกี่ยวกับการจัดทำ RIA และการทบทวนกฎหมายที่อยู่ในความดูแลของแต่ละหน่วยงานโดยเฉพาะ[๙]  นอกจากนี้ ในปี ๒๕๕๗ ประเทศเกาหลีใต้ได้ริเริ่มระบบ Sinmungo เพื่อเป็นช่องทางให้ประชาชนสามารถยื่นคำร้องให้หน่วยงานหรือคณะกรรมการ RRC ดำเนินการแก้ไขกฎหมายที่ไม่เหมาะสมหรือหมดความจำเป็น  โดยหนึ่งปีหลังจากการใช้ระบบนี้ คณะกรรมการ RRC ได้รับคำร้องประมาณ ๖,๕๐๐ ฉบับ และหน่วยงานได้ดำเนินการทบทวนแก้ไขกฎหมายตามข้อเสนอแนะของประชาชนเป็นจำนวนเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ ๓๖.๖[๑๐]

อนึ่ง ผลสำรวจจาก OECD ในปี ๒๕๕๘ พบว่า การวิเคราะห์ผลกระทบจากการออกกฎหมาย การทบทวนกฎหมาย และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในประเทศเกาหลีใต้ล้วนมีคุณภาพอยู่ในระดับที่สูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศสมาชิก[๑๑]  การออกแบบโครงสร้างองค์กรและกระบวนการพัฒนากฎหมายของประเทศเกาหลีใต้จึงนับว่าเป็นตัวอย่างที่ดีอีกตัวอย่างหนึ่งสำหรับการพัฒนาคุณภาพของกฎหมายในประเทศไทย

---

[๑]นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา (โครงการความร่วมมือแลกเปลี่ยนประสบการณ์ในการปฏิบัติงานด้านนิติบัญญัติ)

[๒]นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ กองพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

[๓]สืบค้นจากเอกสารประกอบการประชุม Regulatory Policy Committee ครั้งที่ ๑๖ ในหัวข้อ ‘Regulatory Policy Review of Korea’ ในวันที่ ๒๖-๒๗ เมษายน ๒๕๖๐ ณ OECD Conference Centre กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส

[๔]สืบค้นจากเอกสารประกอบการประชุม EAS Roundtable II ในหัวข้อ Regulatory Reform in Korea’s Economic Transformation โดย Prof. Dae Yong Choi ในวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๘ ณ เมืองจาการ์ต้า ประเทศอินโดนีเซีย <http://www.eria.org/events/Regulatory-Reform-in-Korea-Economic-Transformation.pdf>

[๕]สืบค้นจาก https://ombudsman.kotra.or.kr:446/eng/rli/lgs/na.do?mode=view&blNo=2005286

[๖]Chapter IV Regulatory Reform Committee, Framework Act on Administrative Regulations

(Act No. 13329)

[๗]อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๓

[๘]สืบค้นจาก https://better.go.kr/fzeng.page.AboutRRC.laf

[๙]อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๓

[๑๐]สืบค้นจาก OECD Regulatory Policy Outlook 2015 Country Profile: Korea

[๑๑]อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ ๑๐