วันพุธที่ 2 พฤษภาคม พ.ศ. 2561

การลดภาระของประชาชน โดย ดร. อภิชน จันทรเสน

ผู้เขียน[๑]ได้รับเชิญให้ไปร่วมเสวนา เรื่อง การปฏิรูปกฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจของเอกชน ในการประชุม Dialogue: Parliamentarians Supporting the “Quiet Revolution” for Better Regulatory Governance ระหว่างวันที่ ๑๘-๒๐ เมษายน ๒๕๖๑ ณ กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งจัดโดยความร่วมมือของสมัชชารัฐสภาอาเซียน (AIPA) กับสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจสำหรับประชาคมอาเซียนและประชาคมเอเชียตะวันออก (ERIA) 

การประชุมครั้งนี้มุ่งเน้นที่บทบาทของสมาชิกรัฐสภาของประเทศในสมาคมอาเซียนในการ “ลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐและกฎเกณฑ์ทางการค้าระหว่างประเทศ” โดยเนื้อหาการอภิปรายแบ่งเป็น ๒ ส่วน ส่วนแรก คือการลดภาระของภาคเอกชนในการนำเข้าและส่งออกที่เกิดจากมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Measures หรือ NTMs) และส่วนที่สอง คือ การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบธุรกิจ (Reducing Unnecessary Regulatory Burdens หรือ RURB) ซึ่งผู้เขียนได้ร่วมเสนอข้อมูลการปฏิรูปกฎหมายของประเทศไทยในการอภิปรายส่วนที่สอง

มีข้อสังเกตด้วยว่า แม้การประชุมครั้งนี้จะเป็นการประชุมในหัวข้อที่เกี่ยวกับกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐโดยตรง แต่ผู้ร่วมเข้าประชุมส่วนใหญ่ทั้งในส่วนของสมาชิกรัฐสภาและผู้อภิปรายกลับไม่ใช่นักกฎหมาย หากเป็นนักเศรษฐศาสตร์ นักธุรกิจ นักลงทุน นักวิจัย หรือที่ปรึกษาด้านต่าง ๆ มีเพียงผู้เขียนและผู้อภิปรายจากประเทศเวียดนามเท่านั้นที่เป็นนักกฎหมายโดยตรง

นี่เป็นตัวบ่งชี้สำคัญที่แสดงให้เห็นว่า ภาระที่เกิดขึ้นจากกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐนั้นเป็นปัญหาสำคัญที่ได้รับความสนใจจากบุคลากรในทุกวงการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภาคเอกชนที่มีการแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางและดุเดือดตลอดการประชุมทั้งสองวัน

ผู้เขียนเห็นว่าเรื่องนี้เป็นเรื่องที่น่าสนใจมาก แต่มีการพูดคุยเพื่อหาทางออกร่วมกันน้อยมากในประเทศไทยทั้งที่เป็นประโยชน์แก่ทุก ๆ คน ไม่ได้เป็นประโยชน์เฉพาะเรื่องการค้าการลงทุนอย่างเดียว วิชาการก็ได้ ทั้งเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประชาธิปไตยด้วย ไม่ว่าจะเป็นการแสดงความคิดเห็นอย่างมีเหตุผล ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือคัดค้าน การรู้จักยอมรับฟังความคิดเห็นของผู้อื่น ฯลฯ จึงนำมาเล่าสู่กันฟัง

      เพราะน่าจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศชาติและพี่น้องประชาชนให้เจริญรุ่งเรือง มากกว่าเรื่องหวยจะเป็นของใคร หรือใครทะเลาะกับใคร ฯลฯ


การลดภาระของภาคเอกชนในการนำเข้าและส่งออกที่เกิดจากมาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Measures หรือ NTMs)

หัวข้อของการอภิปรายในช่วงแรกคือการลดภาระของภาคเอกชนจากมาตรการทางการค้าต่าง ๆ โดยผู้อภิปราย ๔ ท่าน ซึ่ง ๒ ท่าน ร่วมอภิปรายในฐานะผู้แทนจากสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจสำหรับประชาคมอาเซียนและประชาคมเอเชียตะวันออก และอีก ๒ ท่าน เป็นผู้แทนจากประเทศอินโดนีเซียและมาเลเซียตามลำดับ

การอภิปรายเริ่มต้นด้วยการทำความเข้าใจว่ามาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (NTMs) ไม่ใช่มาตรการที่เป็นอุปสรรคทางการค้า (NTBs) เสมอไป โดยมาตรการ NTMs บางเรื่องเป็นมาตรการระหว่างประเทศที่มีความจำเป็นและควรสนับสนุน เช่น มาตรการที่กำหนดมาตรฐานความปลอดภัยขั้นต่ำของสินค้า โดยมาตรการ NTMs ที่เหมาะสมควรมีลักษณะเป็นมาตรการที่เอกชนทุกรายสามารถปฏิบัติตามได้โดยไม่เสียเวลาและค่าใช้จ่ายเกินไปนัก

อย่างไรก็ดี มีสถิติที่น่าสนใจว่า ขณะที่การใช้มาตรการทางภาษีภายในภูมิภาคอาเซียนมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง อันเป็นผลมาจากการจัดทำความตกลงการค้าเสรี (FTA) ระหว่างกัน ประเทศสมาชิกอาเซียนกลับมีการใช้มาตรการ NTMs เพิ่มขึ้นอย่างมากในระยะหลัง โดยผู้อภิปรายกล่าวว่าการใช้มาตรการ NTMs โดยมีวัตถุประสงค์ในทางที่ไม่ถูกต้อง คือ เพื่อปกป้องสินค้าในประเทศและกีดกันสินค้าจากต่างประเทศ ถือเป็นเรื่องที่เป็นอันตรายอย่างยิ่ง เนื่องจากการใช้มาตรการ NTMs สามารถประเมินผลกระทบได้ยากและมีความโปร่งใสน้อยกว่าการใช้มาตรการทางภาษีมาก

ผู้อภิปรายเสนอว่าหากจำเป็นต้องมีการปกป้องสินค้าในประเทศแล้ว การกลับไปใช้มาตรการทางภาษี เช่น การขึ้นภาษีนำเข้า ย่อมดีกว่าการใช้มาตรการ NTMs อย่างผิดวัตถุประสงค์ นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกอาเซียนควรร่วมมือกันปรับปรุงมาตรการ NTMs ที่มีการบังคับใช้อยู่ในแต่ละประเทศให้โปร่งใสที่สุดและส่งผลเชิงลบต่อการค้าในภูมิภาคให้น้อยที่สุด โดยอาศัยกลไกต่าง ๆ เช่น การรับฟังความคิดเห็นและการเพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนก่อนการประกาศใช้มาตรการ NTMs การกำหนดให้ภาครัฐต้องทบทวนความเหมาะสมของมาตรการ NTMs เป็นระยะ และการร่วมมือกันจัดทำ NTMs Database กลางของอาเซียน เป็นต้น นอกจากนี้ในช่วงการถามตอบ มีการอภิปรายกันอย่างกว้างขวางถึงมาตรฐานสินค้าฮาลาลที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ โดยเฉพาะระหว่างมาตรฐานของประเทศไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย และบรูไน ซึ่งก่อให้เกิดภาระต่อภาคเอกชนที่นำเข้าส่งออกสินค้าดังกล่าวอย่างมาก

การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องในการการประกอบธุรกิจ (Reducing Unnecessary Regulatory Burdens หรือ RURB)  

หัวข้อของการอภิปรายในช่วงที่สองคือการลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องในการการประกอบธุรกิจโดยผู้เขียนและผู้อภิปรายอีก ๗ ท่าน ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนประชาคมอาเซียน ผู้แทนสถาบันวิจัยทางเศรษฐกิจสำหรับประชาคมอาเซียนและประชาคมเอเชียตะวันออก ผู้แทนธนาคารโลก ผู้แทนประเทศมาเลเซีย (๒ ท่าน) ผู้แทนประเทศอินโดนีเซีย (๒ ท่าน) และผู้แทนประเทศเวียดนาม ตามลำดับ

กล่าวโดยสรุป เอกชนในทุกประเทศในภูมิภาคอาเซียน ยกเว้นเอกชนในประเทศสิงคโปร์ ล้วนประสบปัญหาจากต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐ ส่งผลให้แข่งขันกับคู่แข่งทางการค้านอกภูมิภาคได้ยากมาก โดยเฉพาะเอกชนในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสหพันธรัฐซึ่งในมักจะต้องปฏิบัติตามทั้งกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยรัฐบาลกลางและกฎเกณฑ์ที่กำหนดโดยรัฐบาลท้องถิ่น นอกจากนี้ผู้อภิปรายหลายคนยังกล่าวว่าการลดภาระทางกฎเกณฑ์ในประเทศที่ปกครองด้วยระบบสหพันธรัฐนั้นเป็นเรื่องยุ่งยากมาก เพราะแม้รัฐบาลกลางจะมีนโยบายให้ลดกฎเกณฑ์แล้ว แต่รัฐบาลท้องถิ่นอาจเลือกที่จะไม่ดำเนินการไปในทางเดียวกัน หรือแม้รัฐบาลท้องถิ่นจะมีนโยบายตรงกันกับนโยบายของรัฐบาลกลาง การแก้ไขกฎเกณฑ์ให้สอดคล้องกันทั้งประเทศก็ไม่ใช่เรื่องง่ายและต้องใช้เวลามาก  ทั้งนี้ เนื้อหาการอภิปรายในช่วงที่สองอาจสรุปได้ดังนี้ :

๑.     บทบาทของประชาคมอาเซียนในการลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมาย

ผู้อภิปรายนำเสนอว่าหลักปฏิบัติที่ดีด้านกฎระเบียบของอาเซียน (ASEAN Good Regulatory Practice หรือ ASEAN GRP) เป็นหลักปฏิบัติสำคัญที่ประเทศสมาชิกควรยึดถือเพื่อลดต้นทุนของภาคเอกชนและส่งเสริมการลงทุนอันจะก่อให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจและการสร้างนวัตกรรมที่ยั่งยืนในประเทศสมาชิก โดยแผนงานเชิงบูรณาการด้านเศรษฐกิจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ปี ๒๕๖๘ (AEC Blueprint ๒๐๒๕) กำหนดให้หลักปฏิบัติที่ดีด้านกฎระเบียบ (GRP) เป็นเรื่องสำคัญที่สุดเรื่องหนึ่งของแผนงานฯ โดยเสนอแนะว่าหลักปฏิบัติที่ดีนั้นจะต้องมีองค์ประกอบดังนี้
๑)      มีการลดขั้นตอนหรือกระบวนการที่ไม่จำเป็น (Streamlining Process)
๒)      ลดค่าใช้จ่ายในการทำธุรกรรม (Reducing Transaction Costs)
๓)      มีการรับฟังความคิดเห็นและเพิ่มการมีส่วนรวมของผู้เกี่ยวข้อง (Enhancing Stakeholder Consultation and Engagement)
๔)      ส่งเสริมการกระจายผลประโยชน์และความโปร่งใส (Fostering Inclusivity and Transparency)
๕)      ส่งเสริมกระบวนการตรวจสอบ การประเมินคุณค่า และการประเมินผลสัมฤทธิ์ (Encouraging M&E and Review Process)
๖)      พร้อมปรับเปลี่ยนให้เข้ากับบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป (Adapting to Changing Context)

เพื่อให้แผนงานเชิงบูรณาการด้านเศรษฐกิจของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ปี ๒๕๖๘ ประสบความสำเร็จ จึงได้มีการเสนอยุทธศาสตร์สำคัญ ๔ ประการ คือ
๑)      การสร้างพันธสัญญาความร่วมมือเกี่ยวกับ GRP ระหว่างประเทศสมาชิก
๒)      การเสริมสร้างความพยายามเชิงกลยุทธในการบังคับใช้ GRP ในทางปฏิบัติ
๓)      การสร้างโครงการนำร่องเพื่อทดลองการนำ GRP มาใช้กำหนดหลักเกณฑ์ในอุตสาหกรรมเป้าหมายในระดับภูมิภาค
๔)      การสร้างความรับรู้และการเสริมขีดความสามารถของประเทศสมาชิกในส่วนที่เกี่ยวกับ GRP

ผู้อภิปรายในเรื่องนี้ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ระดับสูงของประชาคมอาเซียน สรุปว่ากลไกสำคัญที่สุดในการดำเนินการให้ประเทศสมาชิกนำแนวคิดของ ASEAN GRP ไปบังคับใช้ให้ประสบความสำเร็จคือ การยึดมั่นในพันธสัญญาของประเทศสมาชิก ว่าจะรับฟังความคิดเห็นและเพิ่มการมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการออกกฎเกณฑ์ในระดับภูมิภาค (ไม่เพียงแต่รับฟังผู้เกี่ยวข้องในประเทศเท่านั้น) และการนำหลักเกณฑ์ GRP ไปใช้ในการเจรจาระดับพหุภาคีและทวิภาคี เพื่อลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายต่อไป

๒.     การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศมาเลเซีย

จากการนำเสนอของผู้อภิปราย เดิมประเทศมาเลเซียประสบปัญหาจากกฎหมายที่ล้าสมัยและไม่เอื้อต่อการประกอบธุรกิจของภาคเอกชนจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากกฎหมายที่ตราขึ้นในสมัยที่ยังเป็นอาณานิคมของสหราชอาณาจักร และที่ตราขึ้นเพื่อต่อต้านการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ เช่น กฎหมายที่กำหนดให้หมู่บ้านทุกแห่งจะต้องรายงานต่อทางการว่ามีการกักตุนข้าวสารเป็นจำนวนมากน้อยเพียงใดในทุก ๆ วัน

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลมาเลเซียจึงได้มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดภาระของประชาชนและภาคธุรกิจหลายครั้ง การดำเนินการครั้งแรกเริ่มในปี ๒๕๕๐ ด้วยการจัดตั้งคณะทำงานที่ประกอบด้วยตัวแทนจากภาครัฐและภาคธุรกิจ ซึ่งเรียกว่า PEMUDAH คณะทำงานนี้มีหน้าที่สำคัญในการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในประเทศมาเลเซีย และการให้ข้อเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีมาเลเซียในการปรับปรุงกฎหมายและกระบวนการทำงานของหน่วยงานของรัฐ

ผลงานสำคัญของ PEMUDAH คือการจัดทำข้อเสนอเพื่อช่วยเหลือภาคเอกชนในการประกอบธุรกิจและการปรับอันดับของประเทศมาเลเซียในการจัดอันดับความยากง่ายในการประกอบธุรกิจของธนาคารโลก (Ease of Doing Business Index) ซึ่งอยู่ที่อันดับ ๒๑ ในปี ๒๕๕๑ ขึ้นไปถึงอันดับที่ ๖ ในปี ๒๕๕๖ และในปีล่าสุดตกลงมาที่อับดับ ๒๔

หลังจากนั้นในปี ๒๕๕๓ รัฐบาลมาเลเซียได้ดำเนิน “โครงการปรับปรุงใบอนุญาตและกระบวนการที่เกี่ยวข้องให้มีความทันสมัย” (Modernising Business Licensing หรือ MBL) ภายใต้โครงการนี้ คณะทำงานได้ทำการทบทวนใบอนุญาตทั้งสิ้น ๗๙๙ ฉบับ โดยเสนอให้ยกเลิก ๓๔ ฉบับ และเสนอให้ปรับปรุงกระบวนงาน ๗๖๕ ฉบับ ซึ่งในจำนวนนี้เป็นข้อเสนอให้มีการดำเนินการด้วยระบบอัตโนมัติสำหรับใบอนุญาต ๒๑๔ ฉบับ

อย่างไรก็ดี ปัญหาสำคัญของโครงการนี้อยู่ที่การนำผลการทบทวนใบอนุญาตที่จัดทำโดยรัฐบาลกลาง ไปปรับใช้กับใบอนุญาตเรื่องเดียวกันที่ดำเนินการโดยรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งไม่ประสบความสำเร็จมากนัก

ในปี ๒๕๕๔ รัฐบาลมาเลเซียได้เปิดตัว “โครงการทบทวนกฎเกณฑ์ของรัฐ” ในชื่อว่า Reducing Unnecessary Regulatory Burdens (RURB) ซึ่งดำเนินการภายใต้ Malaysia Productivity Corporation (MPC) โดยโครงการนี้มุ่งปรับปรุงกฎเกณฑ์ที่ไม่มีประสิทธิภาพซึ่งก่อให้เกิดภาระให้แก่ประชาชน อันเนื่องมาจาก ๑) ปัญหาจากตัวกฎเกณฑ์นั้นเอง ๒) ปัญหาจากการบังคับใช้กฎเกณฑ์โดยไม่มีประสิทธิภาพ และ และ ๓) ปัญหาจากความซ้ำซ้อนของกฎเกณฑ์ จากการประมาณการ โครงการนี้ทำให้ภาคเอกชนในประเทศมาเลเซียประหยัดค่าใช้จ่ายไปได้ถึง ๑.๕ พันล้านเหรียญสหรัฐ นับแต่ปี ๒๕๕๔ เป็นต้นมา

จากนั้นในปี ๒๕๕๗ รัฐบาลมาเลเซียได้กำหนดนโยบายแห่งรัฐในการพัฒนาและการใช้บังคับกฎเกณฑ์ (National Policy on the Development and Implementation of Regulations หรือ NPDIR) ซึ่งได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎเกณฑ์เพื่อสร้างเสริมความโปร่งใสและสร้างความเชื่อมั่นให้กับภาคเอกชน และล่าสุดในปี ๒๕๖๐ รัฐบาลมาเลเซียได้กำหนดแผนการเสริมสร้างผลผลิตแห่งรัฐ (Malaysia Productivity Blueprint หรือ MPB) ซึ่งมีมาตรการสำคัญ ๑๐ ประการ โดยมาตรการสำคัญประการหนึ่งคือการสร้างกลไกความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐในการออกกฎเกณฑ์และการทบทวนกฎเกณฑ์ของตน

๓.     การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศอินโดนีเซีย

ในส่วนของประเทศอินโดนีเซีย ผู้อภิปรายนำเสนอว่าปัญหาสำคัญของประเทศอินโดนีเซียที่มีผลต่อการประกอบธุรกิจของภาคเอกชน คือ การฉ้อราษฎร์บังหลวงของเจ้าหน้าที่รัฐ การมีกฎเกณฑ์ที่มากเกินจำเป็น ความซ้ำซ้อนของกฎเกณฑ์ต่าง ๆ การขาดความโปร่งใสการดำเนินการของหน่วยงาน ความไม่สอดคล้องระหว่างนโยบายของรัฐบาลและกฎเกณฑ์ของหน่วยงาน และความไม่สอดคล้องระหว่างกฎเกณฑ์ของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ตามลำดับ ปัญหาเหล่านี้ทำให้เอกชนในประเทศอินโดนีเซียมีต้นทุนในการดำเนินธุรกิจที่สูงมาก

เพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น รัฐบาลอินโดนีเซียได้ตรากฎหมาย No. ๑๒/๒๐๑๑ ซึ่งกำหนดให้กระทรวงและหน่วยงานต่าง ๆ จะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นระหว่างกันเพื่อสร้างเสริมความร่วมมือระหว่างหน่วยงานของรัฐ

อย่างไรก็ดี ผู้อภิปรายตั้งข้อสังเกตว่า กฎหมายฉบับนี้มิได้ระบุถึงวิธีการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมแต่อย่างใด เพียงระบุให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการที่ประกอบด้วยผู้แทนจากหลายหน่วยงานในการพิจารณาร่างกฎหมายเท่านั้น นอกจากนี้กฎหมายฉบับดังกล่าวยังได้กำหนดให้หน่วยงานของรัฐจะต้องประเมินผลกระทบของกฎหมายก่อนการออกกฎเกณฑ์เสมอ ซึ่งผู้อภิปรายให้ความเห็นว่า การประเมินผลกระทบของหน่วยงานที่เสนอกฎหมายดังกล่าวยังขาดประสิทธิภาพ โดยรายงานการประเมินผลกระทบส่วนใหญ่ไม่มีการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพอย่างเป็นระบบ และไม่มีสถิติหรือข้อมูลอ้างอิงที่ชัดเจน

๔.     การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศเวียดนาม

จากที่ประเทศเวียดนามเป็นประเทศที่มีระบอบการปกครองแตกต่างจากประเทศอื่นในภูมิภาค คือปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมโดยพรรคคอมมิวนิสต์ ส่งผลให้ประเทศเวียดนามมีปัญหาที่แตกต่างจากประเทศอื่น กล่าวคือ รัฐบาลเวียดนามกำหนดกฎเกณฑ์ที่จำกัดการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจของประชาชนอย่างเข้มงวด และเพิ่งมีกฎหมายให้ประชาชนสามารถจัดตั้งองค์กรธุรกิจได้ในปี ๒๕๓๓ อย่างไรก็ดีกฎหมายฉบับดังกล่าวยังมีข้อกำหนดที่จำกัดการดำเนินธุรกิจของเอกชนไว้อย่างกว้างขวาง กระทั่งปี ๒๕๔๒ รัฐบาลเวียดนามจึงได้ปลดล็อคให้ภาคเอกชนสามารถดำเนินธุรกิจได้อย่างแท้จริง

ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการลดภาระของประชาชนในการประกอบธุรกิจ รัฐบาลเวียดนามได้ดำเนินโครงการที่สำคัญ ๓ โครงการ โครงการแรกคือโครงการยกเลิกกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐที่ไม่จำเป็นด้วยวิธีการ Regulatory Guillotine ระหว่างปี ๒๕๕๐ - ๒๕๕๓ ซึ่งเป็นการทบทวนกฎหมายและกฎเกณฑ์จำนวน ๕,๗๐๐ ฉบับ ส่งผลให้มีการยกเลิกกฎหมายและกฎเกณฑ์ราว ๕๐๐ ฉบับ (๘.๘%) และลดขั้นตอนและความยุ่งยากของกฎหมายและกฎเกณฑ์ราว ๔,๔๙๐ ฉบับ (๗๗%) ซึ่งจากการประมาณการสามารถลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายได้ถึงปีละ ๑.๓ พันล้านเหรียญสหรัฐต่อปี

โครงการที่สองซึ่งเริ่มในปี ๒๕๕๒ คือ การกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่เสนอร่างกฎหมายจะต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายก่อนการเสนอร่างกฎหมาย และประเมินผลสัมฤทธิ์การบังคับใช้กฎหมายเมื่อครบกำหนดระยะเวลาสามปีหลังจากการตรากฎหมายนั้น ๆ

อย่างไรก็ดี ผู้อภิปรายตั้งข้อสังเกตว่าคุณภาพของรายงานผลกระทบดังกล่าวอยู่ในระดับต่ำและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการพิจารณาร่างกฎหมายมากนัก ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลเวียดนามจึงได้ปรับปรุงกฎเกณฑ์ว่าด้วยการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบของกฎหมายในปี ๒๕๕๘ และกำหนดให้หน่วยงานจะต้องนำรายงานผลกระทบดังกล่าวไปรับฟังความคิดเห็นด้วย

โครงการที่สำคัญโครงการที่สามของรัฐบาลเวียดนามคือ Resolution ๑๙/NQ-CP ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์และตัวชี้วัดที่ชัดเจนและแน่นอนในการให้หน่วยงานร่วมกันพัฒนาสภาพแวดล้อมในการประกอบธุรกิจ เช่น Resolution ๑๙ ฉบับแรกที่ออกในปี ๒๕๕๗ กำหนดให้ระยะเวลาที่ใช้ในการจดทะเบียนธุรกิจจะต้องลดลงเป็นระยะเวลา ๖ วันโดยเฉลี่ย ระยะเวลาที่ใช้ในการยื่นภาษีจะต้องลดลงเป็นระยะเวลา ๑๗๑ ชั่วโมงโดยเฉลี่ย และระยะเวลาในการขอใช้ไฟฟ้าจะต้องลดลง ๗๐ วันโดยเฉลี่ย เป็นต้น หลังจากนั้นจึงมีการออก Resolution ๑๙ ฉบับที่สอง ฉบับที่สาม และฉบับที่สี่ตามมาในปี ๒๕๕๘ ปี ๒๕๕๙ และปี ๒๕๖๐ ตามลำดับ เพื่อกำหนดมาตรฐานการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐที่จะต้องมีการปรับปรุงในปีนั้น ๆ

          อย่างไรก็ดี ผู้อภิปรายชาวเวียดนามได้ตั้งข้อสังเกตว่า แม้ประเทศเวียดนามจะมีการจัดทำโครงการเพื่อลดภาระทางกฎหมายของภาคเอกชนหลายโครงการ แต่โครงการเหล่านี้ล้วนขาดการดำเนินการอย่างต่อเนื่องและจริงจัง ส่งผลให้ความสามารถในการแข่งขันของภาคเอกชนของเวียดนามยังอยู่ในระดับต่ำ ดังจะเห็นได้จากอันดับของความยากง่ายในการประกอบธุรกิจ (Doing Business Index) ของประเทศเวียดนามที่อยู่ในอันดับ ๘๒ จากทั้งหมด ๑๙๐ ประเทศ และอันดับความสามารถในการแข่งขัน (Global Competitiveness Index) ที่อยู่ในอันดับที่ ๕๕ จากทั้งหมด ๑๓๗ ประเทศ

๕.     การลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎหมายในประเทศไทย

ผู้เขียนเริ่มการอภิปรายโดยชี้แจงต่อผู้เข้าร่วมการประชุมว่าประเทศไทยกำลังอยู่ในห้วงเวลาสำคัญของการปฏิรูปประเทศในทุกด้าน โดยการปฏิรูปที่กำลังดำเนินอยู่นั้นไม่ได้เป็นการปฏิวัติเงียบ (quiet revolution) ดังเช่นหัวข้อของการประชุม แต่เป็นการปฏิวัติที่ชัดเจนและเปิดเผยให้ทุกภาคส่วนได้มีส่วนร่วม (noisy revolution) การปฏิรูปประเทศโดยรัฐบาลชุดนี้เริ่มตั้งแต่การวางหลักเกณฑ์สำคัญต่าง ๆ ไว้ในรัฐธรรมนูญ การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และการจัดทำแผนปฏิรูปประเทศ ตามลำดับ โดยหัวใจส่วนหนึ่งของการปฏิรูปในครั้งนี้ คือการปฏิรูปกฎหมายและกฎเกณฑ์ของรัฐเพื่อลดภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามกฎหมายที่ล้าสมัยซึ่งจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพและการดำเนินธุรกิจ และการลดต้นทุนของภาคเอกชนในการปฏิบัตตามขั้นตอนของกฎหมายที่มากเกินความจำเป็น ซึ่งนานาประเทศจะเห็นได้จากหลักการของมาตรา ๗๗ แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งกำหนดหลักการสำคัญไว้ในวรรคแรกว่า :
·       รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จําเป็น
·       รัฐพึงยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมาย ที่หมดความจําเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดํารงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ โดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน
·       รัฐพึงดําเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง
และในวรรคสอง รัฐธรรมนูญได้กำหนดวิธีการในการดำเนินการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามวรรคแรกไว้ว่า :
·       ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง
·       ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนํามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมาย
·       เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กําหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป

เช่นนี้ นับแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเมื่อวันที่ ๖ เมษายน ๒๕๖๐ เป็นต้นมา หน่วยงานของรัฐทุกแห่งที่เสนอกฎหมายหรือเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นและการประเมินผลกระทบของกฎหมาย เพื่อมิให้มีการตรากฎหมายที่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินสมควร และจะต้องดำเนินการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็น หรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ

เป็นที่น่าสนใจว่าหลังจากที่ผู้เขียนได้นำเสนอหลักการของมาตรา ๗๗ ต่อที่ประชุม ผู้ร่วมอภิปรายหลายท่านได้แสดงความชื่นชมว่าประเทศไทยมีความกล้าหาญอย่างยิ่งที่บัญญัติหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศ โดยที่หลายประเทศในภูมิภาคอาเซียนกำหนดหลักเกณฑ์เรื่องนี้ไว้เพียงในมติคณะรัฐมนตรีหรือหนังสือเวียนของหน่วยงานเท่านั้น

ผู้เขียนได้ชี้แจงว่าเดิมประเทศไทยกำหนดเรื่องนี้ไว้ในมติคณะรัฐมนตรีเช่นกัน แต่การดำเนินการไม่ค่อยประสบความสำเร็จ ซึ่งเหตุผลส่วนหนึ่งเกิดจากการที่ประชาชนทั่วไปไม่รู้ถึงหลักการดังกล่าวและขาดการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบร่างกฎหมายที่หน่วยงานเสนอ การกำหนดหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญนอกจากจะเป็นการบังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องปฏิบัติตามแล้ว ยังเป็นการทำให้ประชาชนเกิดความตื่นตัวที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายและส่งข้อร้องเรียนเข้ามายังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้มีการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ของรัฐที่ล้าสมัยหรือสร้างภาระเกินสมควรต่อไป

นอกจากการวางหลักเกณฑ์ไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว แผนปฏิรูปประเทศด้านกฎหมายยังได้เสนอผลอันพึงประสงค์ที่เกี่ยวกับการลดภาระของประชาชนอันเกิดจากกฎหมายไว้ในผลอันพึงประสงค์ที่ ๒ คือการยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัย และเป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตและการประกอบอาชีพของประชาชน โดยกำหนดให้มีกลไกเช่น การจัดตั้งคณะผู้พิจารณาทบทวนกฎหมายประจำกระทรวง การศึกษาวิจัยกฎหมายที่ตราขึ้นก่อน พ.ศ. ๒๕๐๐ ทุกฉบับ และการจัดทำฐานข้อมูลเกี่ยวกับใบอนุญาตและกฎหมายที่เข้าข่ายเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการธุรกิจของประชาชน เช่น กฎหมายที่มีการใช้ระบบอนุญาต หรือกฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพในการประกอบอาชีพ เป็นต้น

เมื่อพิจารณาแนวทางการดำเนินการเพื่อลดภาระของประชาชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐที่มีการดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน อาจสรุปได้เป็นขั้นตอน ๕ ขั้นที่มีการดำเนินการไปพร้อมกัน ดังนี้



ขั้นตอนที่ ๑ คือการจัดทำฐานข้อมูลกฎหมาย โดยมีจุดประสงค์เพื่อสร้างฐานข้อมูลกฎหมายที่ถูกต้องครบถ้วน และสืบค้นได้ง่าย เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายและรู้ถึงสิทธิหน้าที่ของตน

ขั้นตอนที่ ๒ คือการยกเลิกและปรับปรุงกฎหมายที่ล้าสมัยหรือสร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น โดยการดำเนินการของหน่วยงานและคณะกรรมการชุดต่าง ๆ เช่นการทบทวนผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายโดยรัฐมนตรีผู้รักษาการ ตามพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๘  การศึกษาพิจารณาของคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย และโครงการทบทวนใบอนุญาตของทางราชการ ภายใต้คณะกรรมการดำเนินการปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน เป็นต้น

ขั้นตอนที่ ๓ คือ การควบคุมการเสนอร่างกฎหมายเพื่อให้ได้ร่างกฎหมายที่มีคุณภาพ ด้วยวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและการประเมินผลกระทบของกฎหมาย (RIA) ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ระหว่างการจัดทำหลักเกณฑ์

ขั้นตอนที่ ๔ คือ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เป็นมิตรกับประชาชนและขจัดการฉ้อราษฎร์บังหลวง อันเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุดในการลดภาระของประชาชน ซึ่งขณะนี้มีการดำเนินการด้วยวิธีต่าง ๆ เช่น การให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดทำและแสดงขั้นตอนและกระบวนงานให้ชัดแจ้ง ตามความในพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. ๒๕๕๘  การจัดตั้งและปรับปรุงหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ และการปรับปรุงกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความรัดกุม ตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ เป็นต้น

ขั้นที่ ๕ คือ การวางแนวทางการปฏิรูประยะยาว เพื่อให้ลดภาระของประชาชนมีความต่อเนื่องแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงคณะรัฐบาลหรือหัวหน้าหน่วยงาน ดังเช่นการกำหนดให้มีการดำเนินการในเรื่องนี้อย่างต่อเนื่องในแผนการปฏิรูปประเทศ ในกรอบระยะเวลา ๕ ปี หรือในแผนยุทธศาสตร์ชาติ ๒๐ ปี

ด้วยระยะเวลาจำกัดเพียง ๑๕ นาที ในการนำเสนอและอีก ๑๕ นาทีในการตอบคำถาม ผู้เขียนจึงไม่อาจลงรายละเอียดได้มากนัก แต่จุดสำคัญที่ผู้เขียนเน้นย้ำกับผู้เข้าร่วมการประชุมในตอนท้ายคือ ประเทศไทยกำลังอยู่ระหว่างการปฏิรูปครั้งสำคัญซึ่งน่าจะเห็นผลได้ในเร็ววัน และผู้เขียนหวังว่า ในการประชุมของ AIPA และ ERIA ในปีหน้า ผู้เขียนหรือตัวแทนจากประเทศไทยคนอื่น ๆ จะได้มีโอกาสมารายงานความสำเร็จให้ผู้เข้าร่วมประชุมได้ทราบว่าการดำเนินการของรัฐบาลไทยเพื่อลดภาระให้กับภาคเอกชนไทยและภาคเอกชนของนานาชาติที่ติดต่อหรือเข้ามาทำธุรกิจในประเทศไทยมีความสำเร็จมากน้อยเพียงใด

สรุป

การลดภาระของภาคเอกชนที่เกิดจากการใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (NTMs) ในการนำเข้าและส่งออก และการลดภาระของภาคเอกชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของรัฐที่เกี่ยวข้องในการประกอบธุรกิจ (RURB) ถือเป็นเรื่องสำคัญที่ทุกประเทศในภูมิภาคอาเซียนให้ความสนใจ บางประเทศดำเนินการประสบความสำเร็จแล้วและเป็นตัวอย่างที่ดีให้ประเทศอื่น ๆ (สิงคโปร์) บางประเทศดำเนินการมานานแต่ยังไม่ประสบความสำเร็จมากนัก (มาเลเซียและอินโดนีเซีย) บางประเทศประสบความสำเร็จในระยะแรก แต่ไม่ประสบความสำเร็จในระยะหลัง (เวียดนาม) บางประเทศกำลังจะเริ่มดำเนินการอย่างเป็นรูปธรรม (ไทย) และบางประเทศก็เข้าร่วมสังเกตการณ์ในการประชุมเพื่อหาแนวทางดำเนินการ (พม่า เขมร ลาว และบรูไน) จากการที่หลายประเทศมีการดำเนินการในแนวทางเดียวกันเช่นนี้ จึงมีข้อเสนอของผู้ร่วมเข้าประชุมให้ประเทศสมาชิกอาเซียนสร้างแนวทางการดำเนินการในเรื่องนี้ร่วมกันอย่างใกล้ชิด ไม่ว่าจะเป็นการสร้างมาตรฐานร่วมกัน การจัดทำ MOU ระหว่างสถาบันที่รับผิดชอบในการศึกษาวิจัยในประเทศต่าง ๆ และการให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุน ความรู้ และประสบการณ์กับประเทศที่ยังไม่ได้เริ่มดำเนินการ เป็นต้น โดยมีจุดมุ่งหมายสำคัญคือการลดภาระของภาคเอกชนในภูมิภาคอาเซียนในการดำเนินธุรกิจการค้า และเพื่อสร้างการขยายตัวของเศรษฐกิจร่วมกันอย่างยั่งยืนและมั่นคงต่อไป.



[๑] นักกฎหมายกฤษฎีกาปฏิบัติการ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, นิติศาสตร์บัณฑิต (เกียรตินิยมอันดับหนึ่ง) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, LL.M. (Corporate and Commercial) London School of Economics and Political Science, PhD (Law) The Australian National University

ไม่มีความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น